今年是《征信业管理条例》实施十周年，它在基础征信业这个为信用服务的小行业十年发展中是发挥了积极作用的。友人嘱我写一回顾，聊以纪念。

1、条例是市场经济需要法治的产物

市场经济是信用经济也是法治经济。自中共党的十一届三中全会开始经济体制改革以来，经过总体上对微观经济管理不断放权搞活，和对宏观经济管理不断引入市场调节工具，中国至少在经济体制上逐步确定了市场为主导的体制机制。虽然在这个变动过程中，也有一些反复特别是近年来的反复，市场经济体制机制还很不完善，国有计划经济体制机制仍有很强的影响，但是中国经济的运行在上个世纪九十年代就已经从计划经济转向以市场经济为主的体制机制，信用关系已经在经济生活中发挥着主导作用，是不争的事实。

在上述转变过程伊始（上世纪八、九十年代），在金融领域相应地出现了由专业银行体制向商业银行体制的变化：银行可以向各类企业贷款融资，企业也可以向多家银行借款了。面对这种市场竞争的局面，为了更好地管理信用风险款，适应市场经济的征信制度，也在中国大陆被重新唤醒；最早的雏形是出现在深圳的纸质贷款证，现在已演变为人行征信中心的信用报告。

随着基础征信业的唤醒、征信服务活动的出现，便需要对涉及众多市场主体利益的征信活动进行规制；伴随着央行建设的银行信贷登记咨询系统、企业和个人征信系统（亦称“金融信用信息基础数据库”）的运行，特别是在2003年国务院明确赋予人民银行征信管理的职能以后，人行也更抓紧了征信法规建设工作。从早期《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》、《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》到2013年的《征信业管理条例》，反映的都是征信这个市场服务机制对法治有着内在的需求。

因此，《征信业管理条例》是市场经济需要法治、需要维护信用活动法治的产物。

有了不断升级完善征信法规的保驾护航，征信这个改革开放后新唤醒的服务活动便迅速发展起来。在各方的支持下，人行征信中心负责建设运营的征信系统，通过主要采集和整理加工企业和个人的信贷信息和反映其信用状况的其他信息，建立起企业和个人信用信息的分享机制，为解决信用交易中的信息不对称问题，促进降低金融风险和融资成本、提供公平信用机会、提升社会诚信意识等方面发挥了重要作用。据征信中心统计，2022年个人和企业征信业务查询量分别达到41.7亿次、1.2亿次，日均查询量分别为1143.2万次、32.6万次。自人行征信系统建成以来，查询量一直保持两位数的高速增长，已经成为我国一个重要的信用服务基础设施。在这个过程中，既有里程碑式的积极贡献，也存在一些缺憾。在回顾条例十周之际，客观总结得失，深入思考下一步如何推动我国征信业高质量发展，包括但不限于央行主办和监管的征信服务如何更好地发挥领头羊作用，是十分有意义的。

2、条例第五章是未点名地写征信中心的业务

由于一直有对信用进行管理的职能，早在2002年以前已经建成银登系统运行时期，人行便开始了推动起草征信法规的工作；后经2002年国务院批准设立“建立企业和个人征信体系专题工作小组”工作机制、2003年国务院批准设立征信管理局，人行在主抓加快建设征信系统的同时，也在内部由条法司接手主导，加快了征信法规的起草和推进工作。

在人行起草条例的中后期，在差不多与征信管理局设立的同时，人行也设立了征信中心（2006年中编办正式批准前称“征信服务中心”），负责建设运营征信系统；该系统建成后便成为我国迄今实际上的基础征信骨干系统。于是，条例的起草便面临着如何规制征信中心业务或其直接管理的征信系统运行的问题。

但是，由于一直以来人们对征信服务乃至征信中心的性质认识有差异，如何规制征信中心或征信系统的问题便难以形成高度一致的意见。例如，究竟把征信中心设置成一个国有企业还是事业单位，就一直存在争议。我清楚地记得，2002年以前的行长办公会议是明确要设立以国有银行出资的征信股份公司的；而在2009年人民银行起草条例后期的有一稿中，则转变明确写上征信中心是事业单位。当时，征信中心在经过内部讨论后，专门就此问题给行领导写签报，分析在条例中把征信中心事业单位的体制写明将不利于未来征信中心可能的体制改革，可能会给未来的体制改革制造更大的障碍；所幸，当时主要行领导均同意采纳了征信中心的这条意见。但现在看来，至少短期内征信中心的体制改革将更加困难了。

在条例第五章“金融信用信息基础数据库”，未点名地写征信中心的业务中，还作了一条重要规定：“从事信贷业务的金融机构应当向金融信用信息基础数据库报送信贷信息。”这条规定，实际上为此后人行在建立和管理信贷信用基础征信体系中，为征信中心采集信贷信用信息建立了行政垄断地位。在征信系统建设初期，为快速建立起集中统一的信贷信用信息采集和应用模式，可以判断这是有利的。但是，从为全社提供更有效率的服务和福利角度，这种缺乏竞争的行政垄断格局，是否是利大于弊的就很难判断了。好在，这个法规条文的本身含义，并不能解释为行政垄断的依据；行政垄断业务主要是靠强大的行政体制形成的。于是，后来人行批准的两个获得个人征信牌照的基础征信机构（百行和朴道），尽管监管机构有意让它们与征信中心的信贷基础征信错位拓展业务，但在银行信贷机构愿意的基础上，它们还是已经开始采集商业银行信贷信息了。

实际上，基础征信业还有很大的拓展空间；不仅金融信用中尚有保险信用和股权投资信用的基础征信服务机制尚未建立起来，更有非金融的商务信用这片广阔的蓝海尚未建立起基础征信服务机制。正如某资深征信专家小心判断的：“我国征信业已经有了二十年的发展历史，但时至今日，我们仍然不能理直气壮地说，我们已经有了一个健康发展的征信体系。”

未来，基础征信业在中国的信贷信用、金融信用乃至整个经济信用领域如何演变发展，我国能否形成征信服务是非公共产品性质的市场服务认识，征信市场能否真正开放发展，很值得观察和期待。

3、条例出台前，央行内部已实行征信市场服务与征信行政监管的分署运行

征信中心初创时期，无论是非法人的内设部门，还是事业法人，都是与人行2003年底设立的征信管理局为一套人马合署办公的。直到2007年上半年，在个人和企业征信系统全国联网上线并平稳运转后，在人行系统内部征信中心开始与征信管理局分署运行。作为央行内两个征信部门的职责定位分工是清晰的；对核心资产征信系统/数据库怎么管、未来怎么建设运营，两个部门经过一段时间的磨合，也在实践中基本理顺了。

但是，对于在基础征信业内，人行身兼市场服务和行政监管两个职能，外界始终存有质疑。《征信业管理条例》回避了这个问题。未来修正升级条例，会如何回答这个质疑，能否出现一个非国有控制的、混合所有制真正市场化的基础征信机构，也值得观察。

4、信用评级未能写进条例是一种遗憾

由于信用评估业务（包括信用评级和信用评分）与基础征信业务的紧密联系，起草条例时一直是考虑可以把信用评级业务放进去一道规制的。直到2009年由国务院法制办发布的第一次公开征求意见稿（2009年10月13日国务院法制办《征信管理条例(征求意见稿)》），仍是包含信用评级的。法制办给出的解释理由是：“考虑到信用报告、信用评分和信用评级之间存在着密切的联系，以及对征信业进行统一监管的需求，征求意见稿将征信业务定义为包含信用报告、信用评分和信用评级，将信用报告业务、信用评分业务和信用评级业务等都纳入管理的范围，对征信业务中信息收集、整理、保存和加工等各个环节均做出了规定。”

但是理想丰满现实骨感，由于在信用评级监管上九龙治水体制问题迄今也未得到彻底解决，到法制办第二次就征信条例征求意见时，条例原本包含对信用评级的规制内容又被妥协拿掉。

妥协精神未尝不是好事。但是，对于讲信用的数千年古国/大国，选择走中国特色市场经济道路也有四、五十年了，可至今国内信用评级业仍难以做大做强、在国际资本市场仍难有话语权（其负面影响是巨大的），问题结症仍搞不清楚，是说不过去的。

我国国内信用评级业还很分散、弱小和难以走向国际资本市场，有复杂的多重原因，对信用评级业务的监管分散、没人负主要责任只是原因之一。这使得在不同金融市场上对信用评级业务进行监管的门槛、规则均不统一，也很难研究出台支持国内信用评级机构发展壮大的政策。因此条例起草时，本来是一个按照同一行业统一监管的客观要求、打破部门利益，解决此一长期受诟病问题的好机会。然而，中国特色强大的部门权力利益，加上软弱缺位的协调决策机制，使得那些试图从统一基本规矩开始的进步认识，例如关于在评级业务中建立防范利益冲突机制的原则要求等，終究不过在条例起草稿中昙花一现。这是一个遗憾。

5、如何才能更好地提供信用评分服务？

虽然信用评级没能在征信条例中规制，但是并不妨碍征信机构也做信用评分服务；因为信用评分与基础征信的关系太紧密了，如若硬性割裂开来是会惹是非的。但是在人行征信中心提供信用评分服务上，却遇到了问题。

2015年开始，征信中心推向部分银行试用的“个人信用报告数字解读”产品，是典型的基于信用报告开发的、除信用报告以外的征信增值服务产品。实际上，它就是国外商业化的征信局信用评分，市场有很大需求，但征信中心迄今不敢对它单独收费。征信中心还先后研发推出过企业关联关系查询、对公业务重要信息提示、商业银行信用风险管理论坛、征信论坛等多种征信增值产品和服务，但都缺乏可持续的改善机制，反映出体制机制扭曲和动力愿望不足的现实。

虽然没有信用评分的正名，“个人信用报告数字解读”产品在商业银行用户中还是很受欢迎的，尽管配套服务还有很大改善空间。可是，如用信用评分这个具更具市场化色彩的名字，则难免会因征信中心与人行的关系太紧密而难免给央行带来麻烦，毕竟迄今实际上还没有那个央行机构向市场提供信用评分服务。另一方面的问题，是由于未能对其他做信用评分模型的专业机构开放，征信中心采集的信贷信用基础征信数据，还远未被社会充分利用、未能对社会信用风险管理发挥更大的作用。

问题的结症在哪里呢？是否就在于我们为征信这个本质属于市场服务产品（包括基础征信服务）的主要提供主体，设立了一个扭曲的体制？征信中心虽然财务上收费了，但事业单位体制决定了其提供服务的市场化程度很低。之所以官方为征信中心选择如今的体制，而不是早期人行领导选择的企业法人体制，原因之一是一些人有意无意地把错误的国际上征信服务体制格局信息传给了国内，让很多国人误以为国际上甚至西方国家也存在公共征信服务系统/体制。实际上，除了中国大陆以外，世界上普遍的主流认知，征信服务是不适合定性为公共产品的；至少在现阶段是不是适合的。

6、“断直连”争议的根源在于企业基础征信业务不该设置备案监管

征信业需要行政监管；进一步从信用信息主体和征信业务分类看，是个人征信的全部业务和企业征信中的企业信用评级业务需要监管。这些认知，是我们在深入调研国际征信业在基础上获得的广泛共识。但是在研究起草条例时，由于我们的严监管文化使然，我们还是选择了对企业基础征信即企业信用报告服务也要进行行政监管的体制，虽然选择的只是备案制的监管。

可是，对企业基础征信进行行政监管能监管什么呢？对社会能带来什么福利好处呢？实践证明，并没有什么好监管的，并不会对社会带来什么福利。但是，对企业基础征信实行行政监管的坏处，带给社会的额外成本，有两点是明摆着的。一是审批成本，虽然只是备案制的行政监管，可是在我国的行政监管或行政许可实践中，普遍操作成的并不是纸面上、国际上通行的明文核准备案制，而是近似于不必透明的审批许可制。关键是这增加的审批成本并不带来任何社会收益。

二是争议成本。在审批牌照的金融监管体制下，在有的地方施行“断直连”措施，如在支付清算管理中、和在个人征信管理中，是必要的。但是对企业基础征信也要求“断直连”，就没有什么道理了，本来你对企业征信采集什么信息、怎么采集就没有什么好监管的，突然横出一条“断直连”，必然会带来争议不断。这与其他法律早就讲清楚的需要保护企业“商业秘密”没有关系。

因此，未来修订升级征信条例，对于是否还有必要取消对企业基础征信实行备案制行政监管，是应好好研究的。

7、未来，征信法规应当以《个人信息保护法》为核心，完善对个人征信服务和监管的规制

回顾条例十周年，一方面应肯定条例颁布实施十年来，为征信业发展保驾护航的积极作用，使得我们有法规依据地平衡处理着征信业发展、采集使用个人信息与保护个人信息权益之间的矛盾。另一方面，也不能不指出一些不可避免的缺憾。实际上，征信业发展二十多年来虽然成绩很大，但仍然存在的遗憾还不止以上提到的这些。例如，基础征信服务机制还远未在商务信用领域建立起来；未来是否能借助国家最近推出的一系列促进民营经济发展的政策，社会力量能推动填补这个缺憾，也只得观察。

未来推动征信业更高质量发展，包括是否需要研究修订升级征信条例，都需要全社会有更多的公开理性讨论，不是哪一个单位、一个部门的事。即便像我们清楚看到的一个重要矛盾---市场经济深入发展对征信服务的需求迅速增长，与征信中心作为我国现阶段基础征信服务的主要提供者的越来越行政化的运作机制之间的矛盾，也不是仅仅靠征信中心的自身力量，就可以推动解决的。

关于研究征信法规的修订升级，撇开企业信用评级如何更好地规制以促进发展不论，个人征信的法治应当以《个人信息保护法》为核心，完善对个人征信服务和监管的规制，做好衔接。征信业从服务到监管，应有条件做我国个人信息保护乃至社会法治的模范行业。

有时候赘言也有必要，以上只是我个人记忆和认知的回顾。